胡梦瑶 ‖ 行政处罚期间制度的规范检视与体系建构

  完整的行政处罚期间制度包括追究时效、裁决时效和执行时效，这构成规范和限制行政处罚全过程和各阶段的期间制度体系。当前，《行政处罚法》规定的2年处罚时效是追究时效，它仅适用于违背法律规定的行为的追究阶段；规定的90天办案期限并不发生实际法律效果，并非是规范意义上的裁决时效。同样，《行政强制法》规定的为期3个月申请法院强制执行的期限也缺乏刚性法律后果，不是真正限制处罚决定执行力的执行时效。经由理论检视，规范意义上的追究时效、裁决时效、执行时效在适用对象、起算时点、计算规则和期限经过的法律效果等方面存在非常明显差异，这三者在制度属性上分别对应权力期间、除斥期间和消灭时效，应该依据其制度属性展开立法建构和解释适用。具体来说，在立法论上，要注意这三者之间的内部衔接以及与刑法上追诉时效的外部衔接制度设计；在解释论上，要注意这三者之间的适用衔接以及执行“双轨制”模式下执行时效制度的内部一致性。完善的行政处罚期间制度经由立法论和解释论的合力体系化，最终方能实现规范和限制行政处罚权行使全流程的“时间法治”。

  恰如米歇尔·福柯（Michel Foucault）所言：“法律时间的设置本质上就是一种规训技术，能够促使社会成员养成符合整体社会运转的‘共有习惯’。”事实上，任何法律效果都是由特定法律事实所引起的，“期间”便是引起这种效果的重要法律事实，所以包括规范意义的“时效”在内的所有法律时间概念，都以“期间”作为构成它自身的基本单元。在英美法语境中，期间对应了“Period”，意为一段法定或约定的时间或时期，是作为一种必然要到来的法律事实。虽然不同阶段的期间制度各异，但使用“期间”这一无涉价值的称谓，能够尽可能的防止本文开题就陷入价值纷争。一般来说，行政法学界习惯性地将任何产生确定法律后果的“期间”都称为“时效”，这在称谓表达上遮蔽了真正的时效（取得时效和消灭时效）和权力期间、除斥期间、失权期间等期间制度的根本区别，因此导致理论和实务上未能精准把握不同期间类型的制度特征和适用规则。因此，本文以“期间制度”为主题，正是为了借助这一通约式的概念统摄起追究阶段、裁决阶段和执行阶段的期间制度。

  时效对应了“Prescription”，意指经过一定期限而取得或丧失利益，故时效在一个法律关系中代表了一方取得利益时，对另一方的“限制”。但是，行政法上似乎没有认真区分“时效”和“期间”，更多的是将“时效”当做“期间”来使用。如主流观点认为，行政法上的时效就是指时间效力，是法定时间与法律后果的有机结合。在行政处罚领域，我国最早规定期间制度的是1986年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）第18条，但这只适用于治安管理处罚领域。后来在制定统一的行政处罚法过程中，就有学者呼吁制定适用于所有处罚领域的“追究时效”：“对违背法律规定的行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。”于是，在1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第29条规定了为期2年的一般性规定，一般被称为处罚时效。可见，原本具有特定规范内涵的“时效”倒成了如同“期间”一样的通约式描述性概念，这是由于学科话语的型式化所致。然而，对各种期间概念不加反思地予以使用，对各种期间制度的本质差异视而不见，将严重阻碍行政法的“时间法治”。但是，本文无意批评和改变这种现状，故在后文继续沿用这种共同的表达习惯。故本文在揭示出某些期间的类型属性后仍以“时效”称之（如作为权力期间的追究时效），正是在这个意义上运用“时效”的，这并不意味着追究时效、裁决时效和执行时效就是真正的“时效”。

  行政处罚法经过近三十年的发展，我国学界对裁决时效、执行时效等期间的认识和研究显著不足，这在残缺的期间立法规范和混乱的实务适用现象中可以窥其堂奥。其一，对行政处罚期间制度的体系性认识不足。目前，理论和实务上通常用“处罚时效”指代追究时效，但关于行政处罚的“时效”制度还应包括裁决时效和执行时效，它们分别规范着裁决阶段和执行阶段的行政处罚权。其二，在提及追究时效、裁决时效和执行时效的论著中，并没有探析它们的制度属性，而且通常将后两者与办案期限或申请法院强制执行期限相混淆。其三，行政处罚期间制度的规范建构亟需规范和完善。我国《行政处罚法》在第36条规定了为期2年的追究时效，在第60条规定了为期90天的办案期限，《中华人民共和国强制执行法》（以下简称《强制执行法》）在第53条规定了为期3个月申请法院强制执行的期限，这与域外国家和地区的规范比较起来，显得相当残缺和破碎。有鉴于此，本文以行政处罚期间制度的规范检视和体系建构为议题。首先，目前关于行政处罚期间制度的研究成果纷繁复杂，各种观点莫衷一是，有必要对既有观点进行归纳整理和反思检讨，这也为后续研究奠定基础。其次，行政处罚期间制度主要是规范和限制行政追究、裁决和执行三方面的权力，所以在体系上来说应当包括追究时效、裁决时效和执行时效制度，但这三段期间在制度属性上仍要厘清。最后，完善的行政处罚期间制度需要在制度建构和衔接适用上进行体系思考，进言之，前述三段期间应该依据其制度类型在立法上加以规范表达，并根据条文关系和制度特点在适用中保持衔接。本文主要是采用法释义学的分析方法，并结合近年来实务中出现的争议性案例，试图系统地解答以上问题，并给出规范建构方案 。

  行政法上广义的时效制度可大致分为责任追究时效、权力行使时效和履行义务时效，它映射到行政处罚期间制度上则为追究时效、裁决时效和执行时效。但是，不论是基于实体控权论还是程序规范论，行政处罚期间制度应当贯穿于整个行政处罚的适用过程。这一过程可以划分为三个阶段，即在预备阶段确认行为人是否违法；在裁决阶段裁量处罚种类及其幅度；在执行阶段约束和强制处罚决定的执行。

  追究时效是指《行政处罚法》第36条规定的行政处罚机关对行政违背法律规定的行为追究行政处罚责任的有效期限。当前，还有学者称之为行政处罚的赦免时效、追责时效、追罚时效、追诉时效等，但其涵义大致相当，均是指超过该时效期间便一律不得再行追究处罚责任或给予行政处罚，但不确定的法律概念不符合处罚法定的精神。因此，为了追求描述上的精准，本文主张采用追究时效的概念。首先，赦免时效的概念并不妥当。“赦免”本身在刑法上有特殊的涵义，即对已经定罪量刑甚至进入执行阶段的人赦免其刑罚（特赦）或赦免其罪行（大赦）。其次，追责时效、追罚时效扩大了概念指涉的范围。从正式立案后到处罚决定前，仍然是“追责”或“求责”的阶段，它虽然与追究时效更为相近，但有混同追究时效和裁决时效之嫌。最后，刑法上追诉时效的实质是指对犯罪的追究期间。相形之下，“追究”侧重于行政处罚权的启动阶段（立案），而且行政处罚权的启动并不代表它必然会作出处罚决定，比如经过裁决时效或最终和解结案。因此，本文主张采用追究时效的概念，这更符合《行政处罚法》第36条的功能定位。

  狭义的处罚时效实质上仅指追究时效，即违背法律规定的行为发生之日到它被发现或被立案之日的区间计算的时间制度。对此，存在以下三种有代表性的观点。一是多数观点认为追究时效就是处罚时效的全部，尚未认识到处罚时效包括追究时效、裁决时效和执行时效，分别限制着行政处罚的追究权、裁决权和执行权。譬如，有学者约定俗成地将追究时效称为“行政处罚时效”，指出它是“追究行政违背法律规定的行为人行政责任的时间限制”。此外，这一观点中“追究违背法律规定的行为人行政责任”似嫌过广，因除行政处罚之外尚有别的可能的行政责任，如撤销许可、责令改正，这些并不受到处罚时效的限制。二是少数观点认识到处罚时效并不等同于追究时效，但却未能界分追究时效与裁决时效的差异。譬如，有学者在广义上的处罚时效中析分出追究时效，并称之为“追诉时效”，指出它是“为行政处罚权所设定的，行政机关享有与行使行政处罚权是有时效条件的，法定时效期间届满，行政机关即丧失处罚适用权”。除称谓上的偏误之外，该观点混淆了追究时效和裁决时效。《行政处罚法》第36条规定意味着两年的追究时效经过后行政机关不再享有行政处罚权，但若在两年内“发现”便没有必要再计算追究时效，而是计算裁决时效来限制行政处罚权之“行使”，故该观点所谓导致“处罚行使权”丧失的法定时效期间实际上不仅有追究时效，还有裁决时效。三是个别观点将未过追究时效视为行政处罚适用的基本构成要件之一。该观点主要是从适用论的角度阐述追究时效经过后的处罚排除效果，并未深入阐述追究时效的制度属性。不过，基于体系性逻辑观点，由于未过追究时效是行政处罚适用的必要条件，所以，未过追究时效是裁决时效乃至执行时效得以计算的前提。相反，追究时效经过将会排除裁决时效和执行时效开始起算的法律效果。

  《行政处罚法》除统一规定了两年的通常处罚时效外，规定了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”延长至五年，并允许法律“另有规定”。实际上，我国《行政处罚法》制定前，“立法研究组”曾赴德进行制度考察。德国历史上曾以“量的差异说”为支点将刑事犯中的“微罪”转化为行政犯后分流出来。按照对刑事犯的追诉时效之设定逻辑，对行政犯的追究时效之设定也应当与之保持一致，即以危害性大小的不同分层设计追究时效的长短。不过，能确定的是对行政犯（“微罪”）的追究时效理应恒低于对刑事犯的追究时效。比较而言，《刑法》第87条第1项“法定最高刑为不满五年有期徒刑的”，经过五年便不再追诉；《治安管理处罚法》中对单次违背法律规定的行为最高处十五日拘留处罚，对两种以上违背法律规定的行为合并执行不超过二十日行政拘留，经过六个月便不再追究。由此可见，行政法上的追究时效对处罚权的限制，比刑法上的追诉时效对刑罚权的限制更为宽松。因此，统一的两年追究时效并不算短，但在两年区间内进行切分就显然缺乏伸缩空间。同时，行政处罚的种类非常之多，尤其是自由罚的伸缩幅度狭小，不仅很难以不同处罚种类规定不同的追究时效，也很难效仿刑法那样建构梯度化的追诉时效。

  裁决时效是指对行政机关在行政违法案件立案后，作出行政处罚决定的期间限制。首先，我国目前有没有裁决时效，学界存在争议。有学者觉得，我国《盐业行政执法办法》第27条和《福建省行政执法程序规定》第28条规定的案件办理期限就是裁决时效。据此，《行政处罚法》第60条规定的行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定，似乎属于统一的裁决时效规定。但是，有学者明确认为这些规定并非是真正的裁决时效，因为裁决时效意味着“处罚机关必须在法定期限内作出处罚决定，若超过该期限不作出的，就产生不能再作出行政处罚决定的法律后果”。

  实际上，我国目前有超过三十部行政法律、法规和规章作出了类似规定，但一度因为缺乏刚性法律后果，因而不能视为真正意义上的裁决时效。实务机关也一般只是将其视为提升工作效率的宣示性规定，即便逾期也不会对行政处理产生一定的影响。故有学者拒绝将其称为“时效”，转而以“行政处罚处理期间”代称，并经实证研究发现，我国处罚决定因超越裁决时效而被判决撤销的，只有“潘龙泉诉新沂市公安局治安行政处罚案”（以下简称“潘龙泉案”）这一孤例。在该案中，潘龙泉等人于1997年8月26日进行赌博，新沂市公安局于当日进行立案，但直到2007年1月31日才作出行政处罚，由于行政机关已经立案，故追究时效并未经过。法院认为，行政机关直到2007年才做出治安处罚决定，既不符合《治安管理处罚法》第99条关于办案期间的规定，也不符合《行政处罚法》的立法精神，认定“被上诉人对上诉人作出新公（治）决字（2007）第N23号公安行政处罚决定违反了法定程序，亦属滥用职权，依法应予撤销”。

  因此，如果缺乏明确的逾期法律后果，那相关期间规定就只能流于形式，并只能寄希望于法院最终如何认定“逾期”。一方面，如果“逾期”达到了类似于潘龙泉案的程度，可以认定为《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第70条规定的“违反法定程序”“滥用职权”或“明显不当”，那么就应当作出撤销判决，这样就间接实现了逾期法律后果。换言之，虽然实定法并没有明确规定逾期法律后果，但该权力行使的期间制度本身作为一种法定程序，蕴含了要求行政机关理性履职、适当用权的法理精神。正是基于“严重逾期”的判断，才作出了撤销处罚决定的判决，这可以视为“办案期间”产生的法律后果。另一方面，如果“逾期”并不严重，仅在《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的范畴内，法院就只能做出确认违法判决，不撤销处罚决定。那么，到底逾期多久是严重，才可以认为对原告权利产生实际影响，实务中亦是语焉不详。譬如，在王桂星案中，行政机关2010年8月20日就已经立案，但直到2014年12月31日才作出行政处罚决定，初审法院和终审法院均认为该处罚决定“已超过治安管理处罚法第九十九条规定的办案期限，属于程序违反法律，但该违法对原告权利不产生实际影响”。同样，在“上海传人保健化妆品厂有限公司诉上海市青浦区市场监督管理局不服行政处罚决定案”（以下简称“传人公司案”）中，行政机关2014年6月3日就已经立案，但直到2016年3月4日才作出行政处罚决定，初审和终审法院精确指出该逾期“属于程序轻微违背法律规定的行为......未对传人公司的实体权利产生实际影响”。类似案例不胜枚举，可见潘龙泉案只是昙花一现。

  所以，我国事实上尚无真正的裁决时效。不过，关注到该议题的学者均一致认为，确有必要建立规范意义上的裁决时效。有学者从提高办理案件效率、解决取证困难、降低侵权风险和保护相对人时间利益等方面论证裁决时效建构的正当性；也有学者从保护相对人、限制行政机关恣意行为、实现程序及时原则等方面论证构建裁决时效的必要性；还有学者从行政违背法律规定的行为有限的社会危害性、行政效率和经济原则出发，认为“从整体上看，应当为裁决设定一个时效期限，当超过此期限而不裁决时，则不再裁决”。

  行政处罚的执行时效就是强行执行的时效，是指行政机关在做出行政处罚决定之后，经过一定的期限仍未执行，就不能再执行处罚的制度。当前，对于具有强制执行权的行政机关没有规定执行期限，似乎仍然遵循着执行到底的原则。但是，就《行政强制法》第53条来说，有释义将其解读为：“......为了促使行政机关及时提出执行申请，提高行政效率，超过此期限的，人民法院不予执行。”照此来看，似乎申请法院强制执行的期间规定也类似于前述“办案期限”一样，仅只是为了促进工作效率的宣示性规定而已。相形之下，不同于我国大陆《行政强制法》的“柔性”规定，我国台湾地区“行政执行法”第7条则为“刚性”规定：“行政执行处分、裁定确定之日或者其他依法令负有义务经通知期限履行之文书所确定期限届满之日起，五年内未经执行者，不再执行。”吴庚教授解释为：“执行期间之设，使当事人所负义务不致于陷入永久不确定状态，同时亦具有促使行政机关从速执行之作用。”我国立法尚未言明逾期不予执行的法律后果，因此在解释论上认为该条立法目的旨在提高行政效率；我国台湾地区则明白准确地提出逾期不予执行就不再执行，因此在解释论上认为该条首要目的是维护法的安定性秩序，提高行政效率仅仅是附带产生的效果而已。可见，对该条不同的目的性解释将会产生不同的期间属性定位。然而，《关于适用〈行政诉讼法〉司法解释》（以下简称《行诉解释》）第156条规定没有强制执行权的行政机关申请法院强制执行时，“逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。这一规定明显否定了立法目的效率论的观点，意味着逾期将会产生难以得到执行的法律后果。

  主流观点认为执行时效为除斥期间。譬如，有学者基于维护法的安定性利益之立法目的解释论，认为该执行时效“属于‘除斥期间’而不是‘诉讼时效’；属于绝对期间，不存在时效的中断、中止问题”；但是，除斥期间通常是用以限制形成权，在行政法上则是限制“形成处分”——“用以设定、变更或废弃具体法律关系之行政处分”，强制执行权只是强行将已经确定的行政法律关系（处罚决定）转化为现实效果的权力而已，并不是形成权。如果我们大家都认为，执行时效限制的是处罚决定及其法律上的约束力，那么该期间经过后将导致限制对象终局性地消灭。实际上，《行诉解释》第156条规定的“不予受理”并不代表处罚决定及其确立的法律关系终局性消灭。我国台湾地区“行政执行法”第7条规定的“五年内未经执行者，不再执行”同样如此 。

  学界通常意义上使用的“时效”，其实就是无涉制度属性的期间制度，指法律规定的一定的事实状态持续一定的时间以后，即发生一定的法律后果的制度。本节首先经过比较镜鉴，探讨我国处罚期间制度体系的应该构成；其次再通过理论分析，揭示三种期间制度的本质属性。

  德国违法秩序罚法采“二分法”，即区分为“追诉权时效”（Verfolgungsverjhärung）与“执行权时效”（Vollstreckungsverjhärung）两种，其中“追诉权时效于罚锾（罚款决定）具确定力时结束，并开始做执行权时效，故两者互相接续，其间并不中断”；但奥地利行政罚法则采用“三分法”，即外加“裁决权时效”（Strafbarkeitsverfjhärung）。我国台湾地区选择效仿德国的“二分法”模式，在“行政罚法”第27条第1项规定为期三年的裁处权时效：“行政罚之裁处权，因三年期间之经过而消灭”；同时，又在“行政执行法”第7条规定了为期5年的执行时效。由于行政机关与相对人之间可以基于一个具体行政行为（处罚决定）产生了公法之债，所以处罚决定作出并生效之后，作为一方当事人的行政机关能请求作为另一方当事人的处罚相对人，基于处罚决定确定的权利义务关系，为一定行为（如罚款）或不为一定行为（如责令停产停业）。因此，不论是“二分法”还是“三分法”，都形成前后紧密衔接的期间秩序，这有助于对行政处罚的追究权、裁决权和执行权形成全流程的规范和限制。比较观之，我国在立法体例中仍未形成系统分类和制度设计。在实定法上，我国《行政处罚法》目前只规定了追究时效，而裁决时效的制度构造不够完整，这可能令行政机关怠于行使权力，给予其投机腐败、擅断滥权的可能，因此导致处罚相对人暴露在一种不确定性的利益状态下，进而破坏整个行政处罚的安定性秩序。

  在理论上，我国关于行政处罚期间制度的大部分观点只是关注到了追究时效；少部分学者依适用阶段不同提出了“三分法”，如追诉时效、执行时效和救济时效（保护时效）；同样也有个别学者提出了“四分法”，如追诉时效、裁决时效、执行时效、救济时效。首先，我国行政处罚期间制度的构成不应当效仿德国和我国台湾地区采用“二分法”。这是因为我国《行政处罚法》第36条规定的是“违背法律规定的行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，由于该期间有可能因“违背法律规定的行为被发现”而终结，所以该期间限制的只是处罚追究权，而不包括裁决权。但是，德国“违反秩序法”和我国台湾地区的“行政罚法”却都是以作出决定的行政处罚为终结点，故德国的“追诉时效”（最长3年）和我国台湾地区的“裁处时效”（3年）实际上包括追究时效和裁决时效两个期间阶段。换言之，我国《行政处罚法》第36条的规定已经将德国法规定的那种“追诉时效”和我国台湾地区的那种“裁处时效”提前截取了前半部分——“追究时效”，剩余部分才是真正的裁决时效。所以，我国不可能采取“二分法”的方式来进行期间体系设计。其次，纳入救济时效的“三分法”和“四分法”同样有一定的问题。所谓救济时效或保护时效，无非是指处罚相对人或利害关系人必须在法定期限内行使或主张获得救济的权利，超过该时效将丧失获得救济的权利或资格。这实质上就是申请复议和提起行政诉讼的期间限制，它们分别规定在《行政复议法》《行政诉讼法》乃至《国家赔偿法》及相关司法解释之中，属于所有行政领域共通的“救济时效”，当然不应纳入行政处罚的期间制度体系。在除去救济时效之后，此处的“三分法”实际上的意思就是“二分法”；所谓的“四分法”无非是奥地利采行的“三分法”。

  综上，本文主张应该采用追究时效、裁决时效和执行时效为基本构成的“三分法”，这三者处于行政处罚的不同程序节点，可以在时间上贯通到底、相互衔接，分别对应和限制着行政处罚的追究权、裁决权、执行权。具体来看，追究时效是行政机关对违背法律规定的行为进行责任追究的期限，超过此期间就不得再追究责任；若尚未超过追究时效，行政机关发现违背法律规定的行为就能够最终靠立案调查予以追究，但则必须在裁决时效内作出处罚决定；在处罚决定作出后，若违法相对人在法定期限内不履行决定，则处罚机关必须在执行时效内强制执行或申请法院强制执行。

  追究时效即为通常所说的“处罚时效”，但它未必是真正的“时效”。有学者将追究时效与民法上的消灭时效进行类比，认为行政机关不行使处罚权超过特定期间，处罚相对人就可凭据其获得的抗辩权阻却行政机关再度行使处罚权。但是，追究时效不是真正的时效，原因有以下四点。其一，消灭时效一般适用于请求权，但处罚权“系国家对违反行政法义务者得课处行政罚之权力，属形成权，非公法上请求权，故行政罚法第27条第1项之裁罚权时效与行政程序法第131条之公法上请求权时效系属二事”，故追究时效并不符合消灭时效的适用对象要求。其二，消灭时效自权力（利）人知道或应当知道时起算，但是追究时效自违法行为发生之日时起算，故起算点有差异。其三，消灭时效存在中断、中止或延长，但追究时效则是一个相对单纯的时间计算规则，它不可能采取消灭时效那样复杂化的计算规则（至少不能中断），故计算规则不同。其四，消灭时效经过后只会发生限制对象的效力减损（抗辩权发生），但不会使限制对象消灭，这对作为形成权的处罚权之限制强度来说意义不大，故效果有差异。行政处罚的追究时效经过后，对违法行政“不再给予行政处罚”即是免于处罚的态度，它尊重了社会生活既成事实、剥夺了怠于行使的处罚权。

  就期间制度的目的和期间经过的效果来说，追究时效可能更接近于民法上的除斥期间。然而，除斥期间同样是自权力（利）人知道或应当知道时起算，这与追究时效不一样。因此，本文主张追究时效在制度属性上应为权力（利）期间。典型的权力（利）期间如知识产权的保护期间，它所限制的知识产权具有较强的形成性和支配性；它自一个知识产权成立之日起算，即以作品完成的客观时点为准，与权力（利）人的主观认识无关；它不会发生中断、中止或延长，其计算规则表现为一个单纯的时间流逝（如作者死亡后五十年）；它在期间经过后导致权力或权利直接消灭。一方面，与消灭时效不同的是，“权力期间届满后，为原权力消灭，而非仅使原权力丧失强制执行力”，“不存在义务人自愿履行是否有效的问题”。另一方面，与除斥期间不同的是，权力期间的起点和终点都是客观的，处罚权仅在这个确定的期间内存在。因此，追究时效在期间类型上更接近于权力期间，它更强调处罚权的“时间性”——“权力（利）的存在从一开始仅仅依据确定的这个期限来计算”。所以，我国《行政处罚法》第36条规定的追究时效应当为权力期间，其解释和适用都应当按照权力期间的规则来展开。

  如上所述，办案期限与裁决时效是两码事，我国目前尚无裁决时效。在苏灵公司案中，2009年7月24日工商局开始调查取证，同年8月26日立案并于11月9日调查终结，但直到12月4日才作出行政处罚决定，原告以违反办案期限规定为由诉请撤销该处罚决定，但法院认为：“《工商行政管理机关行政处罚程序规定》对办案期限作了规定，但并未明确限定绝对的办案期限，而是赋予工商机关自行决定个案办案期限是否延期等。”可见，办案期限规定在该法院看来并非是绝对的，而可以由行政机关自行裁量的事项。于是，法院进一步认为，办案期限的规范目的是提高行政效率，并不对应保护相对人主观利益，故工商局即使未严格执行该规章有关办案期限的规定，也不属于《行政诉讼法》中应当“判决撤销”的“违反法定程序”的情形。

  但是，同样是逾期作出处罚决定，潘龙泉案逾期十年被认定为“违反了法定程序，亦属滥用职权，依法应予撤销”，而上述王桂星案逾期近四年、传人公司案逾期近两年以及此处苏灵公司案逾期不到一个月，却都被认定为“程序违法”“轻微程序违法”并对处罚相对人实体权利不产生实际影响，不必依法撤销。《行诉解释》第96条第1项规定了“处理期限轻微违法”属于《行政诉讼法》第74条规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，依法判决确认违法，但不撤销行政行为。“处理期限轻微违法”即对应逾越办案期限并不严重，这就不会对处罚相对人权利产生实质影响。可见，办案期限只是建构了一个客观法秩序，并没有赋予处罚相对人的主观期间权利。因此，逾越办案期间与处罚决定的效力（可撤销）之间并没有必然联系。首先，导致潘龙泉案最终被撤销的并非是违反办案期限规定，而是逾越了失权期间。失权期限是权力人在一定期间内怠于行使权力，这导致相对人形成了一种不会再行使权力的“主观信赖”，而且这一期限并无明确的法定期间长短，主要委诸法官在个案中自由裁断。因此，法官将逾期过于严重的潘龙泉案认定为应当判决撤销的“违反法定程序”和“滥用职权”，而对其他逾期未达到如此严重的案件不予撤销。所以，办案期限只是一种不会对当事人产生实际影响的期间制度，即使嗣后因逾期而被判决确认违法，也仅只是追究行政机关的违法责任，当事人没有办法获得期限利益。这在德国法上被称为“制度期限（Ordnungsfristen）”——“只有通过行政程序或者行政诉讼程序的步骤予以具体化才发生作用”。

  潘龙泉案的启示在于，建立起裁决时效制度之前，失权期间可以补充适用。但是，失权期间本身存在较多不确定性，尤其是到底3年、5年或是10年才达到“失权”的临界点，不同的法官可能得出不同的结论。因此，本文认为仍然应当建立刚性的裁决时效制度，它在制度属性上应当是除斥期间。首先，“行政罚法有关裁处权，系国家对违反行政法义务者得课处行政罚之权力，属形成权，非公法上请求权”，故限制形成权的期间不能是消灭时效。其次，裁决时效自立案调查开始起算，这符合除斥期间自权力人知道或应当知道时起算的规则。再次，裁决权一次行使即可达到目的，因此裁决时效不必因权力行使行为而发生中断，否则裁决时效永无届满之日，这符合除斥期间的通常计算规则。最后，正是因为裁决权一次行使即可达到目的，所以裁决时效经过才有必要产生刚性法律效果，即以除斥期间经过导致裁决权消灭为宜。综上，办案期限只是一种“制度期限”，办案期限经过正常情况下不会对处罚权造成行使障碍，但逾期作出的处罚决定可能因超过办案期限被确认违法而非判决撤销。不过，逾越办案期限作出的处罚决定可能违反诚实信用原则，因超过失权期间而被认定为无效。规范意义上的裁决时效应当属于除斥期间，在建构裁决时效制度之前，失权期间可以补充适用。

  我国目前的行政强制执行采取了以申请法院强制执行为原则，以行政机关自力执行为例外的“双轨制”执行模式，虽然对有强制执行力的行政处罚机关尚无执行期间限制，但申请法院强制执行则要在《行政强制法》规定的3个月内提出。但是，比较我国《民法典》规定的3年诉讼时效来说，行政法上的3个月过于短暂，很难说行政机关3个月不强制执行就能令相对人形成不再执行的信赖预期。何况，即使是作为对行政机关怠于申请法院强制执行的惩罚手段，仅3个月便启动这种惩罚措施，以致于行政机关彻底丧失对处罚决定的执行力，显然过于严苛。比较观之，对私益性债权的诉请强制执行期限都有3年，对公益性债权的申请强制执行期限没理由只有3个月。反观我国台湾地区“行政执行法”规定长达5年的执行时效，才是符合期间法理逻辑的。有鉴于此，本文认为《行政强制法》规定的3个月过于短暂，不应将其视为执行时效，它在制度属性上更接近前述作为“制度期限”。有学者将行政机关申请法院3个月强制执行的期限视为义务型期限：行政机关超过3个月未向法院申请执行的构成行政不作为；超过3个月向法院申请执行的构成程序违反法律。这种分类定性也反向证明了3个月的执行时效并非是规范意义上的执行时效。

  那么，规范意义上的执行时效到底属于什么期间类型？依既有观点，存在除斥期间和消灭时效两种看法。首先，规范意义上执行时效不能是除斥期间。“因其（处罚）处分而发生行政法关系，受处分人始负有公法上给付义务，行政主体乃因而享有公法上请求权。”执行期限具有执行力的债权（请求权）可以诉请强制执行的期间，其法律性质应当属于请求权行使的期间。因此，行政法上的执行时效是公法债权在法律上的执行力存续期间，而不是公法债权本身的存续期间。不论是超过上述3个月的申请期限，还是超过规范意义上的执行时效，法院不予受理或不予执行只是对一个公法债权不再提供执行力保障，并不否定这个债权本身的存在性。所以，执行时效期间经过只是发生权力减损（公法债权的执行权能减损）而非权力消灭，它在法律效果上与除斥期间不符。对于法定3个月的申请执行期限，官方对此解释为：“行政机关申请人民法院执行其行政决定，是出于公共利益，与民事案件当事人申请法院执行是处分自己的私权利不同。”既然是出于公共利益，则不应对处罚决定所确定的公法债权限制过于严厉（否则就是对公共利益限制过于严重），故设置为除斥期间不妥。

  其次，规范意义上的执行时效只能是消灭时效。消灭时效即权利人在时效期限内不行使权利，其权利并不会消灭但会有所减损，且不再受到法院保护的一种法律制度。如上所述，执行时效经过只是导致处罚决定确定的公法债权的执行权能减损，故符合消灭时效的效果特征。再比较民事诉讼中，当事人申请人民法院强制执行的期限为2年，它在制度上被规定为消灭时效（诉讼时效），所以行政法上规范的执行时效也应当为消灭时效。因此，陈敏教授指出，我国台湾地区长达5年的执行时效，“即该等执行名义得有效存续之‘执行时效期间’”，同时援引实务观点认为，“行政执行期间经过后，法律效果为不得再执行或免予执行”。法条中所表述的“不得再执行或免予执行”本身表明了基础法律关系任旧存在，只是它自身的实现力无法再继续得到保证。

  综上，对行政处罚法来说，规范意义上的执行时效应当是消灭时效，它会像诉讼时效那样发生中断、中止或延长，它经过之后会导致处罚决定确定的公法债权之执行权能减损，但仍然保留受领权能。进言之，某一处罚决定经过了执行时效后，行政机关没有强制执行或没有申请法院强制执行，那么该处罚决定就不得再度强制执行，但行政机关仍旧能受领相对人的自愿履行（不论相对人是否知道执行时效已然经过），这都不可能会发生公法上的不当得利 。

  行政处罚期间制度是调整和规范行政处罚管理关系的期间工具，因此这三者需要分工配合、相互衔接，才能发挥理想的规范效果，形成统一的期间秩序。

  2021年，全国人大常委会对《行政处罚法》作出修改，针对近年来集中出现的、危害很严重的行政违背法律规定的行为规定特别的、为期5年的追究时效。但是，对于追究时效的规范建构应当遵循一定的规则。其一，对于未来可能出现的其他很严重的行政违背法律规定的行为，法律对追究时效的延长不允许超出5年。这是因为，刑法上对法定最高刑不满5年的犯罪规定了5年的追诉时效，故行政法上的追究时效之上限不得逾越刑法上追诉时效之下限，应当力求“实现行政处罚与刑罚处罚在立法上的合理衔接”。其二，《行政处罚法》第36条第一款规定了“法律另有规定的除外”，这在某种程度上预示着允许其他特别立法进行例外规定，如《治安管理处罚法》将追究时效缩短为6个月。但是，如果特别立法延长追究时效，应当有充分的理由，如所追究违背法律规定的行为的特别危害性。譬如，《税收征收管理法》第86条规定：“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”该条将所有违反税收法律、行政法规的行为之追究时效延长至5年是没有道理的，因为税收领域并非所有违背法律规定的行为达到《行政处罚法》第36条规定的“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果”的严重程度。其三，法规或规章的例外规定只能在一般2年的追究时效和特别5年的追究时效基础上，或是按照上位法作出细化规定，或是作出有利于处罚相对人的调整，否则不得恣意延长追究时效。

  此外，作为权力期间的追究时效原则上不会像消灭时效那样发生中断、中止或延长。但是，权力（利）期间源自民法制度，旨在限制民事主体的支配权或形成权，在移植到行政法上限制行政处罚权，应当考虑到特殊情形。奥地利《行政处罚法》在第31条规定了4种不计入处罚时效期间的情形，我国台湾地区的“行政罚法”在第28条规定了处罚时效中止制度。因此，应该考虑到自然灾害或不可抗力等事件所延误的时间，从而中止追究时效的计算，或者加以扣除。因此，未来有必要对行政处罚适用规则进行体系建构和解读，尤其是对处罚的期间阻碍制度加以公平化设计。

  如前所述，我国《行政处罚法》第60条规定的办案期限属于对行政处罚权不产生效力影响的“制度期限”，并允许“法律、法规、规章”例外规定。因此，不少行政法规或规章规定的办案期限长短不一，譬如《山东省行政程序规定》第93条规定了“60日+30日”的模式；《旅政处罚办法》第52条规定了“3个月+3个月”的模式；《气象行政处罚办法》第32条规定了“6个月+X”的模式。其中，无一例外都是“基础期限+延长期限”的模式，延长期限需要经内部批准后生效。但是，允许在特殊情形延长办案期限时，办案期限的制度约束力就愈加松弛。况且，延长期限一般都是经本机关负责人批准一定期限，或经上级机关批准无限期限，所以在这样的一种情况下行政机关存在规避办案期限违法的空间。因此，本文认为裁决时效的规范建构可以将办案期限一并统一纳入进来。

  实际上，裁决时效可以在柔性的办案期限期基础上展开规范建构。第一，办案期限旨在提高行政效率，期限较短，在《行政处罚法》规定的一般办案期限（90天）基础上，法律、法规或规章能够准确的通过本领域或本地区的真实的情况进行例外规定。但是，例外规定的“基础期限”不应超过《行政处罚法》规定的一般期限的两倍（即180天），否则就没办法实现其提高行政效率的目的。此外，延长期限原则上不应超过基础期限，如类似于《气象行政处罚办法》那种“6个月+X”的模式将导致办案期限可以无限延长，这样的期限规定形同虚设。而且，延长期限应当统一经上级行政机关批准，通过层级监督提升行政效率，也防止出现裁决机关“自己批准自己”的情况出现。第二，裁决时效旨在维护法的安定性秩序，期限较长，具体期限长度可以比照域外行政处罚法的规定和我国刑法加以确定。首先，德国《违反秩序法》第31条规定的追诉时效为3年，它包含了本文所讲的追究时效和裁决时效；奥地利《行政罚法》第31条第1款规定了为期1年的追究时效，第2款规定了为期3年的追诉时效（与德国法的追诉时效一致），其裁决时效实际上为2到3年。其次，裁决期间可以类比我国刑事法上的案件办理期间，即从刑事立案开始到作出终审判决之间的期限。为维护整体法秩序的平衡，行政法上的裁决时效原则上不应超过刑事法的最长案件办理期间。综合来说，本文认为应当将裁决时效确定为2年，即经过2年后不得再作出处罚决定，逾期作出的处罚决定无效。

  在建构规范意义上的执行时效之前，首要的问题是如何安放我国《行政强制法》规定为期3个月的申请法院强制执行期限。由于逾越3个月的执行时效会导致法院作出“不予受理”的裁定，这导致处罚决定仅仅经过3个月就没办法得到执行。所以，有必要考虑像办案期限那样，将追究行政机关不履行法定职责替代“不予受理”，从而化解公共利益没办法得到落实的困境。同样，该3个月的执行期限也适用于有强制执行权的行政机关。这3个月的执行期限同样旨在提高行政效率，在此基础上建构旨在维护法的安定性秩序的规范意义之执行时效。此外，对于处罚决定所课予的金钱给付义务（如罚款等）属于典型的公法债权债务关系，但非金钱给付义务的处罚内容（如拘留）有几率存在区别。换言之，接受行政拘留等人身或行为限制是否属于公法上的债权债务关系容易引发争议，但此处可以“举轻以明重”的方法解决这一问题：不论非金钱给付义务的处罚内容是否属于公法上的债权债务关系，但它给处罚相对人所课予的义务负担总是要更严重，所以较为轻微的金钱给付义务之强制执行都要受到执行时效的限制，那更为严重的非金钱给付义务之强制执行更应受到执行时效的限制。

  由于行政机关经过执行期限后即不得行使其执行权，构成了执行权行使的时间秩序。这与“权利过期不再保护”的法理一样，执行时效经过后不再允许强制执行，故执行时效应当比较长，至少使相对人产生不再执行的合理信赖。而且，在这一过程中日渐积累起的法的安定性利益，在利益衡量上应当明显高于执行处罚决定带来的公共利益。比较而言，《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第32条规定了执行处罚决定的“时效期限应自决定处罚的裁决成为确定的次日开始”：“很严重的违法的时效应为三年，严重的违法的时效为两年，轻度违法的时效为六个月。”可见，西班牙行政法建构了较为梯度化的执行时效期限，这有助于精确化地调控处罚执行权的行使秩序，但是这同时也会带来认定“很严重的违法”“严重的违法”和“轻度违法”的困扰。这种规定将导致执行时效的适用过于复杂化，所以我国适宜建构统一的执行时效期间。我国台湾地区“行政执行法”第7条规定了一般处分或裁定为期5年的执行时效，同时允许法律例外规定；因此，“社会秩序维护法”第32条又分类规定了3个月和6个月的执行时效。

  比较而言，我国应当效仿后一种模式，即在《行政强制法》中规定统一的执行时效，同时允许法律例外规定。由于行政行为的执行毕竟代表公共利益，故执行时效上的限制应当长于民事法律中当事人申请法院强制执行的2年时效限制。但是，过长的执行时效过于松弛，行政机关也没理由长期不予执行。因此，本文主张设置为期5年的执行时效。同时，在执行时效期间内慢慢的开始执行的，在期间届满后仍旧能继续执行。但是这种特殊情况存在法律漏洞，即跨越5年期限届满的执行行为可能脱逸期间控制而无限期拖延下去，故在执行时效期满后的执行仍然不允许超出5年。

  《行政处罚法》第36条规定的“违背法律规定的行为的发现”存在两种解释。第一种是主观标准认为，只要行政机关在主观上知道违背法律规定的行为就可以认为“发现”，它包括行政机关被动收到举报和主动发现线索。该说将“违背法律规定的行为的发现”解释时点向前移，这有助于尽早结束追究时效，从而顺利作出处罚决定。但是，主观标准过于模糊，给行政机关留下较大的解释空间，不利于相对人证明或法院判断追究时效终止的时点。为客服这类问题，第二种客观标准认为，行政机关必须经立案才能认为是“发现”。最高人民法院在批复中曾精确指出：“对于已经立案的，应当认定为公安机关已经发现；对于没有立案的，不能认定为公安机关已经发现，即公安机关‘未曾发现’。”事实上，“发现”本身存在解释程度的问题，发现线索到正式立案是“发现”的程度不断加深的过程。譬如，行政机关仅是持有一些怀疑，自然不能解释为这里的“发现”，更不可能因此而终止追究时效的计算，否则就是对追究时效规则的任意解释，更不利于保护相对人和维护法的安定性秩序。在实践中，不少裁判也明确采用了客观标准，譬如，“......故被告于2010年11月4日立案调查该事项未违反《行政处罚法》第29条的规定”；又如，“......被告于2006年5月17日立案进行查处未违反上述法律规定”。

  一般来说，裁决时效立案时开始计算，直到行政机关作出处罚决定时终止计算。因处罚决定作出后，直到处罚相对人法定救济期限届满之后才获得执行力，故《行政强制法》第53条规定了为期3个月的申请法院强制执行期间，自当事人申请复议或提起诉讼的法定期限届满之日起计算。德国法上将执行时效的起算时点设定在处罚决定发生效力之日；我国台湾地区的“行政执行法”第7条规定了5年的执行时效自行政处分或行政裁决确定的“限期履行之文书所定期间届满之日起”开始计算。然而，我国《行政复议法》第9条规定法定复议的期限为60日，但因不可抗力或其他正当理由耽误的期限应当扣除，《行政诉讼法》第46条规定法定起诉期限为6个月，这两种法定期限都是自当事人“知道或应当知道作出行政行为”之日起开始计算。但是，处罚决定作出后还也许会出现送达迟延、不可抗力、当事人申请听证等其他正当理由，故裁决时效结束后、执行时效开始前的期间并不确定。总之，不论是上述3个月申请执行期限，还是规范意义上的裁决时效，都应当自法定的复议和起诉期限均届满之后才开始计算。同时，法定争诉期限经过后，处罚决定获得执行力，而作为限制这种执行力的执行时效就应当自这种执行力产生之日开始计算，执行时效届满后导致执行力消灭。

  依据《行政强制法》第13条规定，我国行政强制执行采取了以申请法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外的“双轨制”执行模式。前者首创于1989年《行政诉讼法》第66条规定，后经法院的介入将司法审查的色彩带入执行程序中，包括“申请法院强制执行的申请期限”和“法院决定强制执行的执行期限”。同时，依据《行政强制法》第53条规定，申请人民法院强制执行的行政机关适用司法程序实现执行目的，一定要遵循司法程序的时效原则，超过三个月的时效限制，相应的行政主体即丧失申请权，这能确保行政强制执行行为的合法性、合理性和实效性。而后者则是行政机关依法自行强制执行其行政处理决定，且当前由国家法律授予行政强制执行权的行政机关主要分布在公安、国家安全、海关、税务、卫生、工商等部门。但从法律调整机制的角度而言，由于没比较明确的执行时效加以限制，具有强制执行力的行政机关不可避免地在执行中有极大几率会出现随意性和专断性，客观上形成了一种“法外特权”。

  对不必申请法院强制执行的行政机关，主要是法律赋予了它们以自己的“执行名义”实现公法债权的能力。同样是根据公法上举轻以明重的基本逻辑，既然申请法院强制执行都要受到执行时效的限制，那么自行强制执行的行政机关就更加应当受到执行时效的限制。行政强制执行权在权力属性上属于行政权，但在微观构造上又蕴含司法性质的裁断权和行政性质的实施权。首先，应当进一步明确对行政强制执行时效的规定，使法律关系得以明确化，对不必申请法院即可自行强制执行的权力同样加以期间限制。在“双轨制”的执行模式下，对行政机关自行依法强制执行的时效期间要同行政机关向人民法院提出申请执行的时效期间保持一致，亦可依据我国行政执法的实践，在特别法中根据不同行政领域的特点设定不同的执行期限 。

  有学者认为，“时间在行政法规范科学中具有特别的叙事价值——时间既是证立行政权力的经验形式，又是规范行政权力的限定方式”，行政处罚期间制度对于行政处罚追究权、裁决权和执行权来说尤其如此。然而，传统行政法将所有可能会产生权力或权利减损或消灭的期间制度都称为“时效”，这种“粗放式”的研究方式不仅无视法律上不同期间制度的丰富性和差异性，也不能准确识别和区分不同期间制度的类型特征与适用规则。目前，大部分研究成果仅只是围绕作为追究时效的“处罚时效”，并且未能触及更深层次的期间制度属性和制度衔接等问题。就立法论而言，对应行政处罚三阶段的三种期间应进行体系化建构，其中追究时效和裁决时效应当在行政处罚法及配套立法中系统模块设计，执行时效可以暂时交由强制执行法规定，未来需要非常规定时再纳入行政处罚法。就解释论而言，三种期间制度的起算时点、计算规则和法律效果应当分别按照权力期间、除斥期间和消灭时效的制度特征具体适用，三者相互之间的衔接适用也应该要依据各阶段特征把握。当然，理想的行政处罚“时间法治”需要期间制度的立法论和解释论协力完成，这也是本文试图兼及立法和适用层面诸多问题的初心所在。不过，本文限于篇幅和水平，尚未对更多问题展开深入研究。譬如，执行时效仅规定在《行政处罚法》中仅适用于处罚决定，还是规定在《行政强制法》中适用于所有行政决定等，还有待进一步研究阐释。

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